【内容摘要】：实现司法的公正与正义，国家必须有一支职业化的、高素质的检察官队伍来正确适用法律、忠实履行职责。适应时代发展对检察官队伍建设的需求，形成高素质的检察官职业群体，吸引人才、留住人才、培养人才是关键。当前，检察官队伍的现状难以满足时代发展的需要，检察官管理制度作为社会主义司法制度的重要组成部分，完善检察官管理制度对于检察官职业建设显得尤为重要。本文通过分析检察官管理制度不尽完备状况下的现状、对检察官队伍影响及其形成原因，在借鉴国外先进检察官管理制度的基础上，对完善检察人员管理制度进行探索和合理设计，使之更加符合司法的规律，最大限度地发挥检察官的潜能，从而建设一支高素质的职业检察官队伍，以确保检察官的公正司法行为。

【关键词】：检察官，完善，管理制度

引言

党的十八大报告提出：“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”人民检察院作为国家的法律监督机关，必须承担起实现这一目标的历史使命。而实现这一目标的重要环节应是建设一支高素质的检察官队伍，因为检察官作为法律监督活动的主体，代表国家行使法律监督权，肩负着代表正义的职责，他们的价值倾向、行为方式等对法律监督任务的完成至关重要。建立和完善公正高效权威的社会主义法律监督制度，应以职业化的高素质检察官队伍为基础。社会主义司法制度在保障人民检察院履行维护社会公平正义的同时，也应建立完善的检察官管理制度，保障检察官能够公平公正地行使检察权，维护国家法律尊严和司法权威。

目前，我国检察人员管理并没有形成科学、规范的机制，或者说还不完备。2006年1月实行的《公务员法》正式将检察官纳入公务员的管理范畴，检察机关的人事管理按照同级党委的组织、人事部门管理行政公务员的办法来进行的，混淆了专业检察人员与一般公务员的区别。检察机关恢复重建以来一直沿用书记员到检察官的选任制度，对检察人员实行的是单一制行政管理模式，忽视了检察官职业的特点和在检察工作中的核心作用。由于检察人员管理制度存在的不足，使得检察官队伍人才流失的现象严重，检察官队伍难以适应时代发展的需要。为了吸引优秀的法律人才加入到检察官行列，激发职业检察官的潜能，形成以维护社会公平与正义为终身追求的检察官职业群体，完善检察人员管理制度是非常必要的。检察人员管理制度作为社会主义司法制度的重要组成部分，需要我们以开阔的视野、开放的心态、开拓的精神，借鉴国外经验，结合我国的基本国情，不断深化改革，使之更加符合司法的规律。建立符合司法工作发展规律，适合中国国情的检察人员分类管理制度势在必行。本文拟从我国检察人员管理制度的现状及成因分析入手，探索完善检察人员管理制度的必要性及需要完善的主要内容，为完善检察人员管理制度提供建设性意见。

一、检察人员管理制度目前存在的不足

我国现行的对检察人员管理制度与多数发达国家和地区不同，不是职位分类制度，而是一种以行政职级区分主体的独特分类模式，受整个国家统一的干部制度的影响，检察院内所有的工作人员被统称为“检察干部”，法律职称与职位脱节，各类工作人员之间没有明确的界限，岗位之间也可以相互转换。这种制度存在一些问题，主要体现在：

(一)相关法律规定过于原则。

虽然我国人民检察院组织法和检察官法对检察人员管理制度作出了规定，但规定不科学，检察官独立行使检察权所应具备的保障制度规定过于原则，有些条文过于抽象、笼统、宽泛，无法有效实施。例如，《检察官法》第九条规定检察官享有依法履行职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉的权利；非因法定事由，非经法定程序不被免职、降职、辞退和处分的权利；人身、财产和住所安全受法律保护的权利等。但是这些规定不是太过于宽泛和原则，就是受到诸多因素的制约，使制度保障功能无法彰显。再如检察官法第十四条对检察官免除职务条件中规定“调出本检察院的”、“职务变动不需要保留原职务的”、“辞职或被辞退的”、“因违纪不能继续任职的”等，缺乏明确的标准和解释；有些制度，如检察官等级、退休制度需“另行规定”配套，目前尚未出台；有些规定行政色彩过浓、与检察官身份的要求不相匹配。第四十三条关于检察官辞退条件的规定，使检察官身份失却的事由非常简单。这些缺憾都影响到检察官的身份保障的具体实施。

(二)检察官未处于核心地位。

检察院现行的行政化管理模式，使检察官职位不能处于核心地位。首先，从事检察业务素质高、业务水平好的优秀检察官在被提拨到科长、检察长岗位后，他们不再从事检察业务工作，主要从事的是行政事务性管理工作，诸如检察官队伍的思想政治工作、检察绩效管理、检察官业绩评估以及文书的审批签发等。其次，现行的案件流程管理、质量评查以及错案追究等制度都是用来管理和监督检察官的，检察官始终处于被管理者的地位，面临的压力大于其他岗位的工作人员。这在一定程度上造成从事检察业务的检察官心理上的失衡，挫伤其工作积极性，造成从事检察业务的检察官不安心检察工作。再次，检察官还要承担诸如扶贫帮困、法制宣传、计划生育、综合治理等非职业角色的其他工作任务，加大了检察官的工作压力，弱化了检察官的职业角色。人民检察院的核心任务和工作是检察工作，队伍管理机制应是以检察官为中心的管理模式，更确切地说，应是以检察业务检察官为核心的管理模式，其他检察辅助人员、后勤保障人员乃至行政管理人员都是为检察官服务并最终服务于检察工作的，但现实却并非如此。检察官的中心地位得不到认可，必然丧失对优秀法律人才的吸引力，使检察官职业群体难以形成。

(三)案件审批制易使检察官的自主性丧失。

检察工作具有司法专业性和法律约束性等特点，现行的检察办案机制易使检察官的自主性丧失。案件审批制是指根据有关规定，检察官办理案件，要将其对案件的处理意见先报办案部门负责人审核，再报分管检察长同意(一般案件)或者检察委员会讨论(重大案件和疑难案件)之后，才能按权限做出具有法律效力的决定。案件审批制的问题主要有：第一，案件审批制的核心在于，检察机关内部是由各级领导根据行政级别关系对检察官的办案活动进行管理，检察官并不是案件的实际决定者，案件的最终决定权掌握在行政领导手中。案件审批制的最大特点是，办案者不能决断、决断者又不办案。第二，检察委员会讨论案件作为案件审批制的一个主要内容和环节，对检察官行使检察权的效果是大打折扣的。检委会的主要作用应该体现在对检察业务工作的宏观决策和监督指导上，可实际情况是，目前各级检察院的检委会讨论具体案件的范围普遍有扩大的趋势，有的几乎到了事无巨细的地步。法律的适用是一种讲究亲历性的活动，强调的是个人对法律的理解。但是作为检委会委员，事先基本上都不参与某个需要会上讨论的案件的具体办理；而且在检委会上，具体办案的检察官个人对法律的理解已经被集体行为所全面抵消。第三，案件审批制是建立在对检察官个体不信任的基础之上的，损害了检察官的自尊，降低了检察官的荣誉感和自豪感，消磨了检察官的主观能动性和积极进取心。总之，案件审批制使检察官的自主性丧失，独立性荡然无存。

(四)检察官调任和免职存在不规范、随意性等问题。

检察官身份保障要求调任、免职均严格依照法定条件，遵循法定程序，且应出于保障其正常履职的目的。我国在检察官的任期上，制度上并没有设立任期终身制。长期以来，行政化的检察官人事管理使我国并未建立起真正意义上的身份保障制度，而且检察官罢免惩戒事由宽泛、程序简单。由于检察官任免规定不具体，而检察官的任免权又掌握在地方党委手中，各级检察院的检察官经常因各种原因被调出检察系统，造成检察官队伍不稳定。实践中一些地方在免除检察官职务调任其他工作上存在不够规范、随意性较大的现象，存在出于个人恩怨、个人目的而免除办案检察官职务的问题，也存在检察官因职务行为受到不当责任追究的情形，对检察官严格依照法律办案造成较大影响。由于检察官职业保障机制落实不到位，对来自于有关实权部门干预司法的言行，检察官往往难以抵制。特别是在个别地方检察官因依法办案，没有听从地方党政领导的指示或意见而被以各种理由调离检察院，甚至降级、撤职。这些都严重妨碍了检察官公正、有效地行使职权，助长了地方保护主义，这是检察官独立行使检察权所面临的最大问题。检察官的职权得不到保障，易使检察官形成媚上和盲从的心态，从而丧失检察官应有的良知。检察官的职务保障是否恰当不仅关系着检察官个人的切身利益，也关系着检察机关职能作用的充分发挥。

(五)检察人员的控告申诉权难以保障。

检察人员维护自身权益目前尚无制度化保障，存在检察官权利受到侵害之后，救济渠道不畅的问题，权利受到侵害的检察官只能转而通过依靠寻求上级私人关系来保护自己的权利。检察官法第四十七条对检察官对关于本人的处分、处理不服的申诉权和程序作了一定的规定，但具有强烈的内部性。第四十八条规定了检察官有权提出控告的原则性规定，但对受理控告的主体、控告权的行使和作出处理决定的程序、期限以及作出决定后的救济等，都无配套规定。因而，检察官即使行使控告申诉权，实际上并无更多制度保障。实践中存在因某案认定为“错案”对承办检察官追究责任，但不论该结果的发生是否属于检察官的可控范围、该检察官主观是否有过错，客观上是否有失职行为的现象。这种情况极大影响了检察官依法办案的自信心和积极性，导致检察官通过增加环节、推卸责任等行为以规避职业风险，影响了司法效率和公正。

(六)检察人员付出与待遇失衡

由于司法权威性的特点，以及检察官所承担的社会责任的职业特点，适当提高检察官经济待遇是必要的。长期以来，我国检察官实行的是公务员的工资制度。检察官职业对知识、技能、经验的要求很高，检察官工作的紧张程度、所承受的心理压力以及维护社会稳定所做出的贡献都较其他行业突出，其职业风险很高。《检察官法》有关于检察官福利待遇的规定，但配套机制迟迟不能出台，导致检察官待遇无法落实。在工作条件上，检察官只能三四人甚至五六人挤在一间办公室，业务书籍靠自己购买，办案车辆甚至办案经费都难以保障。在福利待遇上，普通检察官没有或者很少有职务津贴、电话费补助。我国检察官是世界上待遇偏低的法律职业群体，这种检察官的高付出与低待遇所形成的强烈反差，其直接后果就是造成检察官人才的大量流失。

(七)检察人员教育培训工作不到位。

时代在进步，社会在发展，各种新事物、新矛盾不断涌现，作为调整社会各种利益关系的法律制度就不可能一成不变，这就需要检察官不断更新自己的法律知识，不断丰富自己的经验。《检察官法》规定了检察官职业培训制度，但在实际运作中，检察官的培训常以业务培训为主，即帮助在职人员理解某部法律、贯彻某项制度，理论培训常被忽视。职业培训忽视检察官职业的特点，培训方法陈旧落后，沿袭学校方法，采用教员讲授、学员考试、颁发结业证书的模式，国外普遍采用的讨论、分析案例的形式则很难出现。

二、管理制度不完善对检察人员队伍的影响

实现进一步深化司法体制改革的历史重任需要一支高素质的、有着高度职业尊荣感的检察官精英群体，但是我国的检察官队伍现状与这一目标存在很大差距。管理制度不完善对检察官队伍建设有很多不利影响，影响到检察队伍的稳定，影响到法律的正确适用和司法效率、社会公平正义的实现。管理制度不完善下的检察官队伍，与时代发展所需反差甚大。

（一）检察官职业荣誉感得不到维护。

检察官是一种特殊的职业，代表着正义的力量，受到社会公众的敬仰，其职业荣誉感应是时刻能够得到体现的，但是我国检察官难以形成这种职业荣誉感。检察官职业的专业特性未得到重视，检察官职业被视为大众化职业。一直以来，人们对检察官职业认识模糊，将其定位于公务员的范畴，形成检察官职业大众化的思维模式。检察官职业的大众化，造成检察官地位得不到社会认可，司法公信力不高，检察官的职业尊荣无从体现，检察官敬业精神得不到培养和发挥，难以安心本职工作。

管理“一体化”之下，没有充分彰显出检察官职称所应具有的衡量和标示检察官法律素质、职业能力以及从业资格的核心作用，而单靠检察官法律职称的进步不能充分体现检察官的成就，更不能使其享受成就所应得的回报。现实情况在很大程度上妨碍了检察官职称尊荣感的形成。在检察官对法律职称缺乏尊荣感的情况下，其关注点和工作重心就自然转移到如何提高自身的行政级别上。从实践上看，谋前途无非行政职务的晋升这个渠道，而这种结果的核心前提是得到上级领导的器重，在这样的大环境下，检察官在执法过程中屈从领导意见的现象也就不可避免。

检察官对法律的信仰遭遇危机。检察官的信仰应该是始终追求社会的公平与正义。但多年来，检察院一直沿袭着与以追求经济利益为宗旨的业绩考核标准，即通常以单位时间内的办案数量多寡、以挽回经济损失的多寡等作为衡量检察官乃至检察院工作业绩的标准。在这一标准下，检察官的办案越办越功利。长此以往，检察官本应确立的法律信仰发生动摇，检察官职业品质的培育失去了内在动力，没有了理想和追求。当前检察院系统出现的司法不公、效率不高都是检察官信仰危机导致的结果。客观地说，当前要求检察官具有崇高的职业信仰，在缺乏检察官职业保障的社会里还存在很大的障碍，甚至是难以实现的。

（二）人才大量流失。

近年来，经济发达地区的检察官素质得到很大提升，而中西部地区的检察院人才流失严重，其中大量人才跳槽到沿海经济发达地区政法机关，还有不少人辞职担任企业法律顾问或从事律师职业。而部分基层检察院对大学毕业生都没有吸引力，更不用说从优秀律师中挑选检察官了。由于法律人才大量流失，又得不到新鲜血液的补充，检察院面临着人才流失的困境，造成部分检察院的检察官人才断层，检察力量紧缺，检察官素质参差不齐，不论是人员学历水平还是知识结构都存在相当大差距。从知识结构看，检察官队伍中不乏知识广博之人，但法律知识水平较低者也不在少数。由于学历和知识结构差异大，势必带来司法信仰上的差异以及办案习惯上的差别。有些检察官的职业道德意识不强，对于独立、理性、文明等基本理念缺乏深刻认识和把握，容易受利益和人情驱动，导致司法不公；有的检察官司法能力不强，造成在适用法律上的不当或错误；有的检察官文书写作能力低下。

（三）检察官自身缺乏独立意识。

检察官是检察机关职能的人格载体，依法行使国家检察权。在具体办案中，除法律明确规定由检察长或检察委员会决定的事项外，承办案件的检察官应当具有对其承办案件的决定权，应当对启动和终止诉讼程序、对案件涉及的公民是否追究法律责任具有决定性意义。但实际操作却是检察人员承办、部门负责人审核、检察长决定。作为独立主体的检察官长期处于接受命令、服从命令的办案方式，缺乏自我意志。长此以往，检察官们习惯于这种上命下从的行政模式，习惯于作为检察系统中的一个办事员，在办案过程中习惯性地向上级领导请示汇报，依靠上级的指示来开展工作，有问题也不敢自己做主。失去了独立信仰的检察官忘记了自己的客观公正义务和法定性义务，而只是把自己当做权力中的一枚棋子，任人摆布。形成这一现状的原因是多方面的，与我国的传统文化、民族心理以及长期的封建君主专制有着密切的联系，也与我国现有的政治体制有关。我国一直强调的是检察机关独立，而非检察官独立。检察机关的官员们都只是作为卑微的事务承办者，勤勤恳恳的履行着由上级分派给自己的职责，无独立地位。这种管理方式在具有司法属性的检察机关是不符合检察工作运行规律的，需要进一步完善。

（四）检察职能边缘化。

检察院的行政管理色彩，使得检察职能逐步边缘化。业务能力突出的检察官在被提拔后，往往会被安排到检察管理岗位，成为行政管理人员，一般不再从事检察业务工作。因为一旦被提拔，参加各种会议的机会就多，行政管理占去了大部分时间，影响了业务能力的提高。有的甚至因为脱离检察岗位，荒废了业务。在产生的社会效果上，检察职能埋没于各种政治工作中。各地党委政府展开形式多样的政治活动，使检察官疲于应付。这不仅给检察官增加了工作量，而且使他们逐渐产生从事检察业务没有出路的想法，无法专心致力于检察业务，这也是造成检察院内部学风不浓、调研能力不强的一个重要原因。

（五）检察人员心理压力过大。

检察官职业的特点决定了检察官必须面对社会的各种矛盾，处于各种复杂社会关系的包围之中，在办案时经常受到来自社会各界的压力。有领导的招呼，也有亲友的说情，还有各种各样的干预办案的行为，使检察官办案常常处于两难的境地，这势必会给检察官带来心理上的巨大压力。主要表现有：承办案件压力大、工作负担重；社会地位不高、待遇低、晋升空间和机会少；过多僵化的考核与评比，内部竞争激烈；检察官工作得不到客观、公正的评价和认可；存在被诬告、陷害、暴力抗法的职业风险；受社会各界关注程度高；人际关系和家庭压力较大；工作缺乏成就感。这些表现主要集中在检察业务检察官身上，尤其是因办案存在被追究的高压，促使检察官要么选择将大量的案件提交检察委员会讨论或请示上级检察院，以回避责任；要么选择到非业务部门工作，以避免因办案而带来的社会各种无形的压力，于是请调非业务庭室成为一种风气。这样必然导致检察职能作用的弱化，检察委员会陷入研究大量具体案件的误区。如果检察官的心理压力得不到有效缓解，存在敬业精神差、工作热情不高、学习风气不浓的情况，就会造成司法理念上的混乱与偏差，导致司法不公。社会各界应从理性的视角关注检察官的心理活动，为他们解决实际问题，提高职业地位，保障检察官心理健康权利。

（六）不利于检察官队伍职业素能的提高

在党政干部管理格局之下，检察官职位的设置缺乏职业要求和标准是一种自然而然的结果，而各工作岗位不设定上岗条件和质量标准也就不足为奇了。这种定位不准、要求不高的现象，客观上助长了检察官混岗现象。这种缺乏职业标准和要求的管理格局，一方面制约了检察官素质的职业化，无法形成促进检察官不断提升业务技能的职业环境、职业压力；另一方面，在什么人均能当检察官的情况下，检察官对自己的工作也缺乏职业荣誉感和献身精神，难以形成不断提高职业素能的内在动力。

三、检察人员管理制度不完善的原因分析

（一） 社会传统与现实冲突是深层原因。

我国检察官职业保障缺失其原因也是多方面的，其深层原因在于我国社会发展的需要、现代法治观念与固有的权力运行方式和管理模式存在冲突，社会基础和承受力与现代司法理念之间存在矛盾。具体而言：一是权力运行方式的行政性未完全改变。由于历史和现实的原因，我国的法治建设很大程度上是政府推进型的，行政权力相对强势。无论是在某一个地方各部门之间的人员调配，还是在检察机关内部，权力运行的行政化色彩依旧较浓，对检察官的管理仍然主要依循行政管理的模式，这种权力运行和管理方式直接影响到检察官身份保障。二是与我国经济社会发展的阶段相对应，法治理念和精神尚未成为一种社会共识，传统的处理问题的方式和观念仍占一定的地位，人们在思想观念上往往并不认为检察职业具有专业性和技术性，检察官的身份保障应不同于一般的党政干部。

（二）人事任免权掌握在组织部门手中，检察官身份的不确定性

从实际状况看，基层法官具有审判人员和一般机关干部的双重属性，根据党管干部的原则，国家机关人事权掌握在各级党委手中，检察院在用人上缺乏自主性，在进人、选拔任用干部上听命于地方党委的情况时有发生。地方党委通过掌握人事任免这一关键和实质，对检察机关拥有领导权，上级检察机关的业务领导则显得软弱无力。无论是选举还是任命，起实质作用的是党政部门，而地方党委不可能也无法全面考察干部的业务素质，往往只考察干部的政治素质，强调的是政治要求、组织服从和资格。在检察院，很多场合下检察官不得不服从于党委与检察院内部和外部的行政领导。在现行体制下，检察院在很大程度上仍然被视为地方的一个部门，检察官被当作普通干部，而不是专业性职业来对待。检察官法虽对检察官身份予以了保障，但由于没有建立明确的法官任期等具体的保障制度，法官的身份经常是处于不稳定状态的。检察官身份在司法机关内部尚停留在理念上，而在司法机关外，连理念都未能确立。实践中，检察官随时可能因各种理由像公务员一样(现在法官是参照公务员管理)被免职、降职、调动工作，这种职务的变动没有严格的程序约束。

（三）检察经费由同级政府拨给。

检察权独立作为实现司法公正的途径之一，需要一定的经济基础做支撑。检察机关的经费能否保障是关系检察工作能否正常进行的重要前提和基础。目前，我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，“分级管理，分级负担”,最高检察机关和地方各级检察机关的经费，分别列支于与其相对应的中央或地方政府的财政。地方检察机关的财政主要由地方行政机关供给，上级检察机关虽然也向下级检察机关拨款，但仅占少部分，并且具有不确定性。地方各级检察院的办案经费和检察官工资是由各级地方财政负担，造成不同地区的检察院之间经费标准不统一，待遇不平等。这在一定程度上会损害司法的公正性和权威性，也是检察院检察权严重地方化的重要原因之一。

这种财政体制使得检察机关在经费上受制于地方政府，地方各级检察机关的经济利益与所在地方的经济利益挂钩，在办案过程中就不得不受地方政府的干涉和控制。如果地方财政状况良好且检察机关与地方配合“默契”，那么经费问题好“商量”，该地检察机关业务经费就充足，检察官福利工资待遇也相应要好。政府不配合检察机关的地区，则检察经费就会成为困扰检察机关的难题，检察机关的经费很少，仅能保证检察人员的工资。贫困地区的检察院办案经费得不到保障，一旦地方政府的财力严重不济，那么检察机关的发展也就成了空中楼阁，甚至衣食住行都会成为问题。由于检察机关的经济命脉掌握在当地政府手中，为了能保证检察经费的正常供给，办案中如果受到行政机关干预，检察机关和检察官很难挺起腰杆进行有效抵制。在这种形势下，检察权不得不依附于行政权，检察机关不得不听命于行政机关，检察机关自然就成了地方的检察机关，检察独立仅仅停留在口号上，造成司法的地方保护主义泛滥。如果具体办案人员不顾地方利益而秉公执法，则要受到来自地方政府或上级领导的干涉。作为检察机关中的一员，检察官难以保证执法的公正。

（四）地位的行政等级化。

我国检察院内部的检察官地位的行政等级化非常严重。长期以来，我国在检察官管理上，一直把检察官等同于行政机关的干部，采用行政管理模式进行管理。检察官的任用、考核、奖惩等都是套用公务员形式，按行政级别进行管理。在组织关系上，在检察机关内部实行阶层式组织和管理结构，限制检察官的个体性。这种管理模式一方面模糊了检察官同一般行政人员的界限；另一方面，这种过于行政化的级别关系，强化了检察官上下级之间的服从关系，弱化了检察官的独立自主性，使检察官的独立性难以保障。虽然在《检察官法》中规定检察官按等级评定，但这种等级是和行政级别相联系的，且不与工资、福利等与检察官切身利益相关的内容相联系。从而导致没有人在意检察官等级的晋升，相反却更加关心行政级别的高低。检察官的行政级别不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且也显示出一种等级服从的位阶和责任的分布，甚至有时可以表示着检察官素质的高下。检察官的政治、经济待遇是随行政级别而定的，政治待遇高则意味着经济待遇强。现阶段的检察官队伍中，行政级别上不去，经济待遇就不可能提高，个人价值就得不到认可或肯定。对于检察官而言，业务能力突出仅是其获得提拔的一个台阶或者手段，而不是对检察事业执著追求的结果。套用行政级别式的晋升模式，使得检察官不能专心致志于从事法律监督工作，而是要分心按照行政领域的规则去争取职务的晋升以获得更高的职位和待遇。

（五）办案机制“一体化”使检察官无独立空间。

我国长期以来实行集体负责的办案机制。在案件检察的决定权上，检察官只能提出处理建议，法律文书的审批权由院长或科长掌握，案件的最后处理结果由检察长、科长决定，其后果是检察官形成严重的依附心理，责任意识淡薄，难以形成独立人格。当检察机关接到案件，首先由办案部门领导将案件交给普通检察官具体办理，该承办检察官审查案件材料之后，提出自己的意见，再提请办案部门领导审核或者召集部门会议研究，然后提交给主管副检察长，由主管副检察长决定。在多数情况下，主管副检察长会将案件再提交检察长或者检察委员会研究，由检察长或检察委员会提出处理意见，然后再通过办案部门领导交给承办检察官，由其具体办理。从受理线索，到最后决定，每一步都必须层层汇报、层层请示。对于上级领导的处理决定，承办检察官即使有不同意见也只能按领导意思办。具体承办案件者无权决定案件的处理，而没有具体承办案件的领导却可以拍板。这种办案方式，与检察权的司法性相矛盾，不符合检察活动的直接性和亲历性要求，检察官无任何独立空间，无权决定案件的处理，司法效率低下。

四、发达国家检察人员管理现状

为了确保检察官独立而正确地行使职权，发达国家一般都给予检察官在执法、职务、人身、工资等诸方面的法律保障。多数发达国家建立了完善的职业保障制度，一是身份保障制度，主要表现在实行任期固定制，惩戒、免职程序正当化，检察官特权保障；二是经济保障制度，主要表现在薪金保障制，工资收入不得减少制度，优厚的退休金制度。

（一）身份保障

主要表现在：

1、实行任期固定制。

基本上分为两大类：退休制和定期任职。大多数发达国家采取定期任职的方式，并由法律具体规定任职年限。如美国联邦总检察长、联邦地方检察官的任期，一般都与总统的任期相同，美国各州地方检察官的任期则各不相同，如田纳西州总检察长任期为 8 年，新罕布什尔州总检察长的任期为 5 年。在德国、日本等国采取的是检察官退休制，只有当其达到法定退休年龄，或者属于法定事由或接受惩处时，才会被免职。根据日本法律规定，总检察长的退休年龄为 65周岁，其它检察官的退休年龄为 63 周岁。在法国和德国，检察官的退休年龄为 65 岁，高于国家公务员的 60 岁。韩国总检察长和高等检察厅检察长的退休年龄为 65 周岁。

2、惩戒、免职程序正当化。

在英美法系国家，检察官没有法官地位崇高，检察官职业的特征是具有很大的流动性和不稳定性，但受惩戒和免职的程序规定却非常严格。大陆法系国家对于免除检察官的职务，规定了严格的法律标准和法律程序，非因法定情形、事由和依照法定程序，检察官不被免职。如日本对检察官的免职必须经检察官合格审查会作出决议，并由法务大臣或由检察总长、检察次长或检察长向该检察官提出罢免劝告，此外，要给被审查的检察官提供有利于自己的证据的机会，而一般国家公务员的免职，只由行使任免权的机关免除其职权即可，不采取特殊程序。

3、检察官职权保障

检察官在执行职务过程中所实施的行为和发表的言论有不受指控或法律追究的权利，同时享有在执行职务有关事务方面的某些免除义务特权，其中最重要的是司法豁免权。

（二）经济保障

主要表现在：

1、薪金保障制度

在发达国家，检察官的收入一般都较为丰厚，高于普通公务员收入是世界大多数国家的通例。主要是因为高薪有助于养廉，检察官的职业特点决定了检察官应避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其唯一的经济来源。这样国家就必须保证检察官享有高薪，以保证检察官生活安定富裕，免除生活上的后顾之忧，从而不受金钱、物质利益的诱惑。如日本检察官的工资待遇比普通公务员高 30%，奥地利检察官工资水平是国家公务员中最高的。英国总检察长的薪金仅次于首相，比部长的薪金高出很多。

2、工资收入不得减少制度

大多数国家规定，检察官在任职期间，其收入不得减少，即使因紧缩政策或通货膨胀而对公务员的薪金采取减额政策时，也不得减少现任检察官的报酬。国外的大部分国家，检察官的工资都要高于甚至远远高于一般的行政官员。

3、优厚的退休金制度

国外法律一般都规定检察官在退休以后，应获得优厚的退休金。

（三）分类管理

对于从事侦查与检控以及法律监督(司法监督)的检察官，世界各国有不同的定位、管理以及保障的方式，以法律从业人员的角度出发，大致可区分为三种类型：一是司法官及准司法官类型。大陆法系一些国家如德国、法国、意大利、俄罗斯等都可以列为此种类型。二是政府公务员及类似公务员类型。多数英美法系国家以及某些大陆法系国家，如英国、日本的检察机关属于行政体系，直接作为政府司法部管理的机关，其检察官员更接近于行政官员。三是政府律师型。美国是这类的代表，主要通过聘用即雇佣关系产生检察官，他们不属于独立而有身份保障的法官系列，也不是稳定和职业化的政府公务员，他们作为检察官的身份产生于一种聘用合同关系，因此不稳定、非官僚化，以及非职业化是这类检察官的特征。几乎每个国家的检察机关和司法机关都有一定比例的辅助人员，这是机关运行和管理的必需。辅助人员一般从事机关的行政事务、财物管理、文秘资料等工作，有些国家检察机构的辅助人员还协助检察官执行侦查、搜查等事务性工作，承担技术鉴定、文书送达、对外联系联络等职责。在检察机关，对不同工作性质和职责的人员实行分类管理、明确管理规范和人员比例，对于司法工作和机关管理是非常必要和有效的，这种管理模式已为许多国家所采用。

五、完善我国检察人员管理制度的设想

检察官职业是一份业务性、技术性非常强的职业，也是一份令人景仰、崇高的职业。高素质检察官队伍的建设，需要相应的制度保障，其中具有直接意义的是检察官职业保障制度，必须保障检察官身份的稳定性、检察官地位的平等性。检察官职业保障制度的作用就是从制度层面上消除检察官的后顾之忧，使其免受外部干扰，为检察官公正办案提供制度保障。检察官的职业保障是检察官队伍职业化建设的根基，要实现检察官的高度自律，除了必要的政治思想教育外，建立和完善检察官职业保障机制是十分重要的环节。我国尚处于社会主义初级阶段，我们在重构检察官职业保障机制时不应苛求尽善尽美，而是要坚持从中国国情出发，坚持促进检察官职业化进程，坚持遵循司法活动的特点和规律等原则，从制度的重构和健全上着手，进一步完善检察人员管理制度，以免除检察官的后顾之忧，主要有以下几个方面：

（一）实行人事和财政垂直领导体制。

将我国现行的双重领导体制进行改革，实行检察机关内部的垂直领导体制。要改变检察机关及检察官受地方权力制约的现状就必须改革现有的检察机关财政管理和人事管理体制，实行人事和财政垂直领导体制。垂直领导体制符合检察权的行政属性和检察一体制的要求；垂直领导体制有利于阻隔地方保护主义的恶性蔓延，消除检察权的地方保护，从而解决检察权不独立的问题。与检察机关实行垂直领导体制相一致的是，确立垂直人事任免制和检察经费的中央财政统一拨给制。

在人事管理制度上，地方各级检察官的人员编制要由上级检察机关统一核定，严格按法定标准考试录用。下级检察机关检察长的选举由上级检察机关检察长提名，由上级人大决定。副检察长、检察委员会委员、检察员可由检察长提名，然后由上级检察机关检察长提请上级人大任命。地方各级人民检察院的检察长、检察委员会委员、检察员非经上级检察机关同意不得任意免职和调动。

改革检察财政管理体制，建立检察机关独立的财政拨款体系，将地方拨款改为中央财政统一列支检察经费，实行检察院经费的独立核算，即检察院经费财政单列。各级检察机关的经费应当统一列入中央财政预算，经全国人大审议通过后，由中央财政将款项拨入最高人民检察院，用于各级检察机关的办案经费、工资福利、物资装备等开支。再自上而下地在全国检察系统内分配，并由其对全部经费进行管理和监督，并保障专款专用。向下拨经费时要结合考虑各地的经济发展水平和物价水平，按适当高于当地生活水平的标准进行经费的划拨。国家财政统一划拔检察院经费，可以确保检察院职能作用的正常发挥，杜绝地方行政部门用财政权来施加压力的渠道，使检察官摆脱行政机关以及地方利益的制约和影响。

（二）提高检察人员工资待遇。

随着社会的发展，经济保障对于检察官职业化的意义越来越重要。中国检察官是世界上同行业中待遇最低的检察官职业群体，当前，很多专家学者从依法治国的长远规划出发大力呼吁适当提高检察官的待遇。如果检察官得不到社会应当给予的尊重和优厚待遇，现实地位的巨大反差会使检察官失去作为检察官的尊荣感，丧失提高综合素质的意愿。低薪使检察官失去了职业上应受尊敬的物质基础，同时增加了检察官冒险以手中的权力换取物质满足的可能性，并且迫使部分检察官转而选择其它高收入职业从而影响了检察官队伍的稳定。如果检察官职业不能保证衣食无忧，就很难抵制各种物质诱惑，也不能保证检察官专心于检察事业，不利于吸引优秀法律人才和保持检察官队伍的稳定，也不利于检察官队伍的廉政建设。所以，提高检察官的经济保障，就成为检察官职业化和检察官独立实现过程中的一个必须解决的问题。

相对的高薪有利于反腐倡廉，吸收优秀人才，稳定队伍，提高整体素质，使检察官珍惜自身职业，培养敬业精神，严格执法，秉公办案，使其能在外界的压力前多一些选择、多一些底气、多一些独立。应当借鉴国外一些国家的做法，实行相对高薪制，适当提高检察官的工资、待遇、福利等。提高检察官待遇，应从以下几个方面着手：一是建立健全检察官独立的工资序列，从公务员工资序列中分离出来，使检察官工资高于本地区的公务员。比当地平均生活水平高。二是检察官工资及保险福利由中央财政拨付。三是建立检察官的津贴补助制度。四是实行全薪退休制，检察官在退休后仍享受全薪待遇。五是提高检察官的福利待遇，应在医疗保险、意外伤害等方面享有特殊的照顾。相对高薪制使检察官的待遇相对优于其他国家机关人员，并使不同级别之间的检察官保持有效平衡，实现检察人员的有序流动和区域平衡。检察官生活、工作条件和待遇差是导致司法腐败的一个重要原因。检察官待遇比较优厚，可以促使检察官倍加珍惜检察官职业，慎用手中的权力，不至于为物欲所驱动而贪赃枉法。因此，落实从优待检，提高检察官的待遇，解除检察官生活上的后顾之忧，使其不受经济利益的诱惑，做到洁身自好，是确保司法公正的重要措施。

（三）严格检察官的选任离任程序，完善检察官身份保障制度。

应该完善任免辞退的条件和程序，收回地方各级党政部门尤其是组织部门对于检察官升降去留权，保障检察官受免职处分时的申诉权，防止涉及检察官身份问题处理的长官随意性和不规范行为。由上级检察院检察官考评委员会履行检察官选任职责，人大常委会在任命检察官时应充分考虑上级检察院检察官考评委员会的意见。严格把握选任检察官的三个基本条件：一是有良好的政治思想素质和良好的品行操守；二是有良好的法律专业知识和较强的法律工作经验；三是有严密的思维方式和分析判断能力。其中对法律工作经验的把握，应重点考虑检察官的年龄和心理承受能力，以保证有足够的承受因案件处理所带来的社会压力的能力为度。

实行检察官的身份保障制度目的在于解决检察官的后顾之忧，使其能免受外界的干扰，依法独立行使职权。检察官任职后履行职务的稳定性如何，是其能够有效地实现检察机关职能作用的首要因素。多数发达国家都规定了完善的检察官身份保障制度，一经任命，非经法定事由不得被免职，不得违反检察官的个人意愿，随意将其罢免、更换，或免职、转职、调换工作等。我国检察官法有关检察官任免和辞退的规定不尽完善，检察官身份失却事由过于宽泛。地方党政机关利用其掌管的人权和财权的优势，更换“不听话”的检察官经常发生的。应通过立法对检察官免职事由和辞退检察官的条件进行修改完善，对免职和辞退的事由进行限定性规定，严格条件，总的原则是只能在检察官触犯了国家的法律、违反职业道德和职业纪律条件下才能被免职、撤职、调离。同时，应对免除职务和辞退程序作具体规定，可设置专门的审查机构，规定相应程序，对免职、撤职、调离事由和事实进行调查，明确被免职人、辞退人的知情权、陈述权和申辩权，再由人大常委会根据该专门审查机构的调查结果作出相应决定。确保检察官一经任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为，或非因身体健康因素，可以一直任职到退休，任何机关和个人非依法定的条件和法定程序，不得将其罢免、转职、停职或调换工作。这样才能解除检察官的后顾之忧，使其免受外部干扰而能依法行使职权。

（四）完善检察官退休制度

建立完善检察官退休制度，对于保障老年和丧失工作能力的检察官的生活无忧、保持在职检察官队伍的生气和活力、提高工作效率有积极的意义。为保障检察官公正司法，检察官退休后的生活保障也是各国关注的重点，许多国家对检察官的任期和退休年龄作出了专门的规定，特点有二：一是检察官退休年龄一般比其他公职人员要高；二是退休后的待遇比较优厚，一般可以拿全薪退休，世界各国对检察官的退休年龄和工作年限的规定，通常都略高于一般的公务人员。鉴于司法活动对人才要求的特殊性，以及目前我国中西部地区部分基层检察院所出现的检察官“断档”现象，应考虑对此问题作出特别规定，不再套用公务员退休年龄，可根据我国的实际情况适当延长检察官退休年龄。

应当建立优厚的退休保障制度。检察官的专业性要求一名优秀的检察官不但具有良好的道德品质业务素质，还要具有精深的法学修养和丰富的检察实践经验。要培养一名好检察官不易，长期的司法工作获得的经验和阅历对检察官职业来说是一种难得的资本，且检察官要经历很多的考试和培训才能开始执业。如果要求在其完全可以继续工作的情况下退休，无疑是对司法资源的浪费。因此，除因健康原因或在一定情形下的自愿退休，应恰当延长检察官的退休年龄。健全检察官退休制度的主要内容有：首先，可适当推迟检察官退休年龄，以男65周岁、女60周岁为宜。这是因为，随着物质生活水平的提高，人们的平均寿命在逐步增长，检察官年满60周岁时仍有充沛的精力从事检察工作。检察官也是需要丰富司法实践经验的职业，司法经验是高素质检察官的必备条件，成长为一名检察官要经过长达数十年的学习和工作历练，资源宝贵，应充分利用，因而其退休年龄略高符合对检察官特殊专业素质的要求。其次，保留检察官荣誉。即检察官退休后其最后评定的检察官职级为终身享有，只是不能履行检察职责。退休后的检察官仍可到检察官协会任职，参加检察官协会的调研活动。最后，还可以实行检察官退休后的优厚退休金制度，保障经济待遇。检察官退休后应享受全额薪水以及其他社会福利待遇。

（五）建立有限的检察官职务豁免制度，完善检察官免责机制和控告申诉保障制度。

司法判断有其局限性，任何司法决定只能根据当时案件的证据情况所证明的事实和法律对此情形的规定而作出。在我国目前的执法环境和司法决策运行体制下，造成司法判断错误的原因更为复杂，检察官即使恪尽职守也有可能办错案。检察官免责是检察官职业保障机制的重要内容，是指检察官在依法履行检察职务时所进行的诉讼活动和发表的言论，不受法律责任的追究。确立检察官免责制度的目的，在于消除检察官独立检察的后顾之忧，使检察官公正司法。检察官因执行职务之作为或不作为，应享有不受诉讼或骚扰之免责权，这样可使检察官不致因正当执行职务而失去自己的事业或职位，从而专注于检察事务，不断提高自身素质。

建立司法豁免制度是保证检察官依法履行职权的要求。检察官也是凡人，难免有取错证、抓错人的时候，为防止他们瞻前顾后、畏首畏尾，法律应允许检察官在特定情况下，享有豁免权。但检察官免责只限于在执行职务时的言行，不包括职务以外的言行。最高人民检察院《检察人员执法过错责任追究条例（试行）》第十三条规定检察人员没有故意或过失、有关法律、法规规定免予追究或不予追究的，虽有错误发生，不追究检察官的过错责任，这表明我国初步建立了检察官职务豁免制度。但这一规定效力级别较低，应当通过立法明确检察官职务豁免的原则与条件，建立我国的检察官职务豁免制度，保证检察官只要依法正确履行职权，非因故意或重大过失，即便在事实认定和法律适用中有所偏差而导致司法决策发生错误也不应使其承担民事、刑事或惩戒上的责任。

控告申诉是权利救济的形式，是检察官基本权利受到侵害时给予挽回的法律机制，是检察官能充分享受其基本权利，保障基本权利完整实现的要求。为给检察官行使控告申诉权创造条件，应在立法上进一步明确检察官控告申诉事项的受理、审查主体和处理程序、期限和救济。为保证检察官保障检察官控告申诉权的实现，使之能抵制不当干预，应考虑救济的外部制度构造，如司法救济渠道。

（六）完善人事管理制度

完善检察官分类管理制度，使检察辅助人员、行政服务人员各司其职，努力成就晋升为检察官的条件，在检察院内部形成良性循环的竞争氛围。检察官的分类管理是检察机关中检察权的司法属性和行政属性分别化的必然要求。明确划分检察官与非检察官的职责界限，合理确定检察官编制或员额。由我们可以将检察机关人员分为四类：第一类是检察官，应当将检察机关中从事职务犯罪侦查、审查逮捕、出庭公诉以及民事行政检察、监所检察等部门行使检察权的人员授予检察官职位。第二类是检察辅助人员，包括书记员、司法警察等。第三类是检察综合管理人员，包括检察机关的行政管理人员、政工人员。第四类是检察技术人员。这样分类管理之后，检察官就能实现少而优的“精英化”。 在实现检察机关的检察职能和行政管理职能逐步分离的基础上，建立检察官独立办案的工作机制，当前在公诉工作机制上，推行以“主诉检察官办案责任制”为重点的办案制度改革，就是由公诉部门业务能力强的检察官担任主诉检察官，同时配以适量的助手，使主诉检察官成为相对独立的办案人员，享有普通案件的退补权、起诉权等案件决定权，科处长和主管检察长只负责备案审查。今后要在此项改革取得成功经验的基础上，进一步在其他业务部门推广，建立“主办检察官”制度。

实行检察官助理制度。检察官助理，顾名思义就是检察官的助手。经过选任的检察官应是专家型、精英型的检察官，对案件全权负责，主要职责在于分析判断证据、查清案件事实。为检察官配备助理和其他司法辅助人员，就是要让检察官有充足的时间和充沛的精力去钻研法律、办理案件。检察官助理的职责主要是：一是协助检察官查阅案卷；二是为检察官草拟法律意见书，编辑、校对文书；三是为检察官提供与案件相关的学术界的研究动向，当好检察官开展调查研究的参谋。每位检察官可配备1至5名检察官助理、1名书记员或速录员。只有这样，才能使检察官从诸多繁琐的事务中解脱出来，专司检察业务。

完善检察官的遴选制度。严格的遴选晋升机制是检察官素质和权威的保障，也是抵制地方人事部门对检察机关人事任用制度不当干涉的制度性保障。上级检察院的检察官不仅要办理各类重大疑难有争议的案件，同时还要发挥上级院领导下级院工作和指导业务的作用，上级院检察官应具有比下级院检察官更高的业务素质和专业知识，因此，开展检察官遴选工作，建立上级院检察官从下级优秀的检察官中选拔的制度，切实做到“人岗相适”、 “人尽其才”。上级院从下级院中遴选优秀的检察官，可以确保上级院检察官知识结构的合理性和全面性，公正地行使检察权，提高和保证检察官的素质，有助于推动检察队伍专业化、职业化建设。同时，检察官遴选制度还能为基层检察官提供更为广阔的个人发展空间，是对下级院检察官的一种激励，有利于激发胸怀抱负的基层检察官努力工作，积极进取，在实现自我超越中推动整个检察工作向前发展。

（七）完善检察官职业培训教育保障。

开展继续教育，实行完善的继续教育制度，加强对检察官的职业培训，是使检察官一以贯之的保持高素质、实现职业化的有效手段。目前在对检察官的法律知识和技能的教育培训上，要改变以往零敲碎打式和普法式的做法，努力向专业化、高端化发展，积极推行系统的、从理念到内容形式都焕然一新的司法研修制度。对在职检察官进行再教育再培训，可以激发检察官的学习热情，使之适应职业和未来发展的需要。

根据在职检察官教育旨在培养应用型法律人才的目标要求，应加强以下几个方面的工作：首先，完善以在职检察官培训为主的培训模式，构建包括“职前培训”与“继续教育”在内的检察官职业教育体系。“职前培训”的主要任务是对已经通过司法考试，准备进入检察官职业的“准检察官”进行的上岗前的实务培训，以使其初步了解和掌握担任检察官职务的基本技能；“继续教育”的主要任务是更新、补充法律知识和业务技能，重点是向检察官进行职业技能、职业思维、职业素养、职业伦理的教育。其次，构建符合职业化要求的检察官职业教育课程体系。根据理论性与实践性相统一、专业性与社会性相统一的原则，检察官教育内容应侧重于检察官基本职业素质培养、职业思维训练和司法技能强化等三个方面。设置司法技能课程的目的，是让检察官形成良好的法律思维模式，能够熟练地运用于检察实践。再次，采取多元的教学方法，保证教育培训质量。检察官职业教育有着与其他行业不同的职业特点，这就决定了教学方法的多元化。一是讲授法。即大陆法系国家传统的法律教学方法，这种教学不仅于提供解决问题的技术，而在于对基本概念和原理的教导。法律教学所要求的内容并不是对实际情况的分析而是对法律组成部分的分析。二是案例教学法。虽然我国目前并不存在判例法制度，但以案例的方法来补充有关原理的讲授，可以让参加学习的检察官更加具体形象地理解并进而掌握有关的法律规定。三是庭审观摩教学法。即通过观摩其他检察官的庭审活动，学习庭审技巧，提高庭审驾驭能力。此外，要把教育培训的重点放在法律精神和法律思维的养成上，真正让法律的精神流淌在检察官的血液里，让法律的思维成为检察官的第一思维和本能思维，唯此，检察官才能在行使检察权的过程中做到法律至上，将公平与正义作为永恒的追求。