摘要：我国的人民监督员制度是人民群众参与和监督检察机关司法工作的制度创新，也是检察机关加强外部监督的重要举措，对于促进检察机关公正执法，增进司法民主发挥着重要作用。同时，该制度在司法实践中也存在一些问题，亟待加以解决。通过对人民监督员制度这一我国所独有的司法制度进行研究分析，进而逐步对其加以完善，在当下全面推进依法治国的背景下具有十分重要的现实意义。

关键词：检察机关，人民监督员制度，改革完善

一、人民监督员制度的重要意义

对职务犯罪实施侦查、逮捕和起诉的职权均由检察机关行使，但是由哪一个处于独立地位的机关或单位对检察机关自侦案件办案过程进行监督，刑事诉讼法没有规定。“在决定提起公诉以前，没有其他执法主体履行等同于检察机关在公安机关侦查案件中承担的监督和制约职能”，引发了“谁来监督监督者”的疑问。为了回应这一质疑，最高人民检察院积极探索外部监督的渠道和途径。2003年最高检开展了人民监督员试点工作。2010年最高检决定在全国推行人民监督员制度。通过人民监督员对检察机关办案工作进行监督，能够防止权力滥用，及时改正工作中发现的问题和瑕疵，保证公正司法，保障当事人合法权益，提升执法水平和办案质量。作为加强检察机关外部监督机制的制度创新，人民监督员制度是设置外部监督和制约的途径之一，其实质是利用公众权利来制约国家权力，发挥平衡国家司法权力和当事人诉讼权利的功能，符合宽严相济刑事司法政策的要求。人民监督员制度拓宽了公民有序参与社会管理的途径，使群众更大限度参与司法活动，了解司法信息，体现了检察工作与群众路线相结合的原则和司法民主的要求，提升了检察工作公信力，是不断探索和完善检察监督机制的一项重大举措，顺应了司法民主的发展潮流。

二、人民监督员制度在实践中存在的一些问题

1、缺乏立法支撑

当前，对于人民监督员制度的明确规定主要是2010年10月最高检制定的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》等规范性文件，《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律均无规定。最高检的规范性文件，是适用于检察机关系统内部的工作规定，不是严格意义上的法律。而人民监督员制度从其人员的产生、有关人员的权利义务以及经费保障等诸多内容来看，涉及到社会的很多方面，仅依据最高检的有关内部规定来进行，必然远远不够。同时，最高检的《规定》比较抽象，缺乏对具体操作程序的规定，这就使人民监督员制度在司法实践中缺少具体的规范依据。

2、人民监督员的选任管理、经费保障主要由检察机关负责，影响监督的公信力

目前大多数地区都由检察机关主导人民监督员选任、管理，对人民监督员进行经费保障。把涉及选任、经费保障等重要权力留在检察机关，其出发点是为了利于人民监督员工作的顺利开展，但并不符合民主监督原则，使人民监督员制度从一开始就面临着外界“检察院请人监督自己”的疑虑。一是人民监督员的选任和管理由检察机关负责，人民监督员制度体系仍未完全跳出检察体制之外，易使作为外部监督的人民监督员制度实际上蜕变为一种内部监督，出现“被监督者任命、管理监督者”的尴尬情况，一定程度上影响了监督的效果，造成监督公信力不足。二是人民监督员制度的经费由检察机关保障影响监督的实际效果。经费的承担方式，与公正履职密切相关。当监督者依赖被监督者提供经费及物质保障时，监督者公正履职就会面临很多掣肘因素，不利于人民监督员充分公正、独立地发挥监督职能，社会公众也会对人民监督员能否处于超然的地位而独立实施监督产生怀疑。

3、事中监督方式不利于保障人权和提高办案质量

人民监督员制度重视对检察机关司法活动的监督，对可能受该制度影响的犯罪嫌疑人权益及时保护问题关注程度不够，同时也存在监督时间挤占刑事诉讼时间的问题。一是事中监督方式可能影响犯罪嫌疑人合法权益。检察机关办理职务犯罪案件过程中，对犯罪嫌疑人拟不起诉、拟撤销案件的情形下适用人民监督员的监督程序，让这些案件的犯罪嫌疑人比其他犯罪嫌疑人多了一个人民监督员的监督程序。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，如果最后结果是撤销案件，在案件被监督期间，犯罪嫌疑人的合法权利就没有得到及时保障，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，延迟了释放时间，人权未能得到充分保障。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，也存在类似问题。二是可能影响办案质量的提高。因为对具体案件实施事中监督，需要在法定办案时间中拿出相应的时间，用来保障人民监督员在法定时限内履行监督员职责，这就需要办案人员压缩办案时间，否则容易导致案件超过侦查期限或者审查起诉期限。为了保障办案期限不因人民监督员的监督而超期，检察机关有时会加快办案进度，提前腾出时间供人民监督员进行监督，使得原本就很紧张的办案期限更加紧张，一定程度上影响了办案质量。

三、改革与完善人民监督员制度的建议

1、对人民监督员制度正式立法

促进人民监督员制度法制化，需要在法律上对这项制度进一步规范。人民监督员制度仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分，迫切要求法律层面的规范和完善。只有采取立法形式将人民监督员制度明确以法律的形式规定下来，确定这一制度的性质和法律依据，使人民监督员制度在未来的立法中得到规范和发展，才能真正发挥出此项制度的监督作用，确保这项制度的科学健康发展。现在，人民监督员制度得到社会各界的广泛支持，对其进行立法的社会条件已经成熟，具体条款可以在《检察院组织法》加以规定，使基本原则制度化、规范化。通过法律，使人民群众的监督权利具有法定的行使程序并具有法律的保障。《检察院组织法》中规定人民监督员的资格条件、产生办法、权力、义务，最高检根据《检察院组织法》制定人民监督员实施细则，使法律的基本原则具体化，从而完成人民监督员制度与检察制度、刑事诉讼制度的衔接，以实现与相关法律的协调一致。

2、改革人民监督员选任、管理和经费保障机制

人民监督员制度的有效实施，一个关键因素就是保证人民监督员的独立性，尤其是独立于作为被监督对象的检察机关。通过各种设计，减少检察机关与人民监督员不必要的联系，如将人民监督员的选任、管理及人民监督员履职所需经费与被监督的检察机关脱离。切断人民监督员与检察机关之间的利益联系，能够促进人民监督员完全独立、客观、公正履行监督职责。第一，改革目前由检察机关任命人民监督员的做法。人民监督员由接受监督检察机关的同级人大常委会，采取公开、透明、择优的程序以资格确认的方法产生。检察院在办案过程中出现需要由人民监督员监督的情形的，按规定的人数随机选择人民监督员开展监督。第二，人民监督员的管理实现外部化，人民监督员的管理机构可以设于市级以上人大法制部门。对人民监督员主要是服务型管理，主要是提供后勤保障和进行行政事务性管理，包括日常的学习培训、管理和考核。第三，开展案件监督工作的经费保障完全脱离检察机关。为了实现现监督的公正性，人民监督员的监督经费应完全脱离检察机关的办案经费，可统一列入财政预算，由人大法制部门负责拨付和发放。

3、人民监督员监督案件统一采取事后监督方式

人民监督员制度的事中监督方式，容易引起不必要的办案时间延长和司法资源消耗，增加社会成本，影响侦查部门的办案工作，降低检察机关办案的效率和质量。因此，人民监督员对拟不起诉和拟撤销案件进行监督方式应从事中监督转变为事后监督方式。这既可以防止人民监督员监督活动与检察机关独立行使检察权发生冲突，保障检察机关依法独立行使职权，不受外在影响，又可以充分保证检察人员的办案时间，提高办案质量，也能及时有效保护犯罪嫌疑人的合法权益。另外，事后监督可以确保人民监督员有充足的时间进行监督，从而提升监督质量，达到制约和监督检察机关司法决定的效果，有利于实现司法的公平正义。

结语

人民监督员制度作为一项重要的检察制度创新，对保障人权，提高司法公信力具有重要的现实意义。同时，人民监督员制度作为一项新生事物，在司法实践中，也会存在一些不足之处。我们需要以一种科学的态度认真面对实践中遇到的新问题，不断研究、完善这项制度，充分发挥其积极作用，促进检察权的依法公正行使。